關(guān)于教師待遇和公務(wù)員待遇相掛鉤的爭(zhēng)論一直是熱門(mén)話(huà)題。在全國(guó)兩會(huì)上，這也是代表和委員關(guān)心的問(wèn)題??據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，1983年至2013年的教育類(lèi)人大議案中，共有45件議案與教師相關(guān)；1983年至2012年的教育類(lèi)政協(xié)提案中，教師待遇相關(guān)提案共有540條。

筆者通過(guò)分析30年間全國(guó)兩會(huì)時(shí)期關(guān)于教育待遇與公務(wù)員待遇的議案和提案的內(nèi)容變化??議案更加上位、也有著較為統(tǒng)一的發(fā)聲，提案則更加強(qiáng)調(diào)保障的細(xì)節(jié)，試圖去理解教師待遇與公務(wù)員待遇“掛鉤”的歷史演變過(guò)程。

　　1980年代：掛鉤機(jī)制的雛形增設(shè)津補(bǔ)貼

隨著上世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革和財(cái)政分權(quán)化改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支付農(nóng)村公辦中小學(xué)教師工資，鄉(xiāng)村兩級(jí)共同負(fù)責(zé)民辦教師工資。1985年中央建立了以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制。中央仍然嚴(yán)格管控對(duì)教師的基本工資和職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)。雖然地方單位發(fā)放物質(zhì)福利的情況較為常見(jiàn)，但各項(xiàng)津補(bǔ)貼的發(fā)放仍需經(jīng)中央審批。

1985年，全國(guó)人大代表張承先在全國(guó)人大常委會(huì)中指出，為落實(shí)陳云同志的要求，要“使農(nóng)村的中小學(xué)教師的待遇略高于當(dāng)?shù)刂械葎趧?dòng)力的人均收入水平，城市中小學(xué)教師待遇略高于當(dāng)?shù)芈毠て骄�收入水平”�?986年第六屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上，張承先聯(lián)名303名代表首次提出的“盡快制定《教師法》”的議案。1989年在山東代表團(tuán)全體會(huì)議上，張承先進(jìn)一步提出應(yīng)將教師工資水平與“全民所有制的平均工資水平”進(jìn)行“掛鉤”的建議，可以視為教師待遇掛鉤機(jī)制的雛形。

1986年至1990年，全國(guó)兩會(huì)上提出11條與《教師法》相關(guān)的議案，全國(guó)人大代表積極提議以教師工資“掛鉤”的形式立法保障教師待遇。與此同時(shí)，委員們主要關(guān)心的是以提高津補(bǔ)貼的方式提高教師待遇??1987年和1989年提案數(shù)量分別達(dá)到12條。

在此期間，國(guó)家出臺(tái)了若干政策以提高基礎(chǔ)教育階段教師的待遇，將中小學(xué)和幼兒園教師工資提高10%，建立中小學(xué)教師超課時(shí)酬金制度，并提高中小學(xué)班主任的津貼標(biāo)準(zhǔn)，但具體的提高幅度和數(shù)額，是省級(jí)政府自行確定的。

此時(shí)提案雖然在政策上可能產(chǎn)生了一定的效果，但由于分權(quán)化的管理和投入體制，農(nóng)村義務(wù)教育教師工資采取的是“分散型”模式，教師工資的籌資和分配下沉，由縣鄉(xiāng)承擔(dān)。上世紀(jì)80年代中期后，部分地區(qū)因?yàn)榛鶎迂?cái)政的困難，各地出現(xiàn)了不同程度的拖欠工資現(xiàn)象。

　　1990年代：掛鉤機(jī)制入法要求保障

在1991年正式提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《教師法（草案）》中并未將“掛鉤”規(guī)定納入進(jìn)去。由于《教師法（草案）》關(guān)于教師待遇的規(guī)定過(guò)于空泛和原則，彈性較大，許多委員建議將法律推遲通過(guò)。

1993年恰逢“分稅制”財(cái)政體制改革和職級(jí)工資制改革的關(guān)鍵年份。上世紀(jì)80年代的結(jié)構(gòu)工資制將機(jī)關(guān)事業(yè)單位與國(guó)有企業(yè)脫鉤，而職級(jí)工資制改革進(jìn)一步將機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的工資制度脫鉤，使教師工資的具體標(biāo)準(zhǔn)下放到省。雖然仍然是由中央政府來(lái)決定基本工資標(biāo)準(zhǔn)，但是地方有更大的自由和靈活的空間來(lái)調(diào)整區(qū)域內(nèi)的津補(bǔ)貼水平，同時(shí)其支配預(yù)算外收入的權(quán)力也大幅提高。

但是，分稅制改革后，教師的工資保障機(jī)制也出現(xiàn)了兩個(gè)突出問(wèn)題：一方面部分地區(qū)基本工資占比呈現(xiàn)倒掛的趨勢(shì)明顯，即基本工資占比逐步降低；而另一方面，部分地區(qū)的基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難加大，即教師在經(jīng)濟(jì)困難的基層地區(qū)愈加缺乏實(shí)質(zhì)的財(cái)力保障。

1993年2月，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》頒布，其中，與教師待遇相關(guān)的規(guī)定也隨之出臺(tái)。在當(dāng)年3月召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)上，共有3條人大議案呼吁盡快修改《教師法》，12條與義務(wù)教育相關(guān)的提案中，3條與提高工資津補(bǔ)貼有關(guān)，4條明確涉及師資投入。

這一年的10月，歷時(shí)7年、幾易其稿的《教師法》終于頒布，將教師工資水平與國(guó)家公務(wù)員平均水平“掛鉤”的規(guī)定最終納入《教師法》。而此時(shí)“平均工資水平”指按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局規(guī)定的工資總額構(gòu)成的口徑統(tǒng)計(jì)的平均工資額。至于教師的住房、醫(yī)療、退休金等其他待遇問(wèn)題，一是考慮到公費(fèi)醫(yī)療制度正在進(jìn)行改革，二是可以調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，所以沒(méi)有進(jìn)行太細(xì)、太死的規(guī)定。

1993年后，中央放開(kāi)了發(fā)放各項(xiàng)津補(bǔ)貼的規(guī)定，教師的實(shí)際收入和學(xué)校的財(cái)力密切相關(guān)，加之教育財(cái)政責(zé)任下沉到基層，雖然部分財(cái)力較差的地方拖欠教師工資，但財(cái)力較好的地區(qū)或?qū)W校的教師實(shí)際工資待遇顯著高于公務(wù)員。

在此背景下，全國(guó)兩會(huì)的提案和議案中很難再不斷針對(duì)教師工資的結(jié)構(gòu)化組成部分發(fā)聲。這個(gè)時(shí)期是教師待遇相關(guān)議案和提案的低潮。1994年到2003年的10年間，只有3條關(guān)于《師范教育法》的議案與教師群體直接相關(guān)；同期的政協(xié)提案也有明顯回落。中央繼續(xù)出臺(tái)政策和法律，進(jìn)一步要求地方對(duì)教師待遇等問(wèn)題進(jìn)行保障。